El portal de transparencia y la solicitud de información
Dos de los grandes pilares de la ley de transparencia como son la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública no están siendo igualmente abordados por las administraciones públicas “early adopters”.
La publicidad activa se mueve en la línea de presentar la información disponible por el organismo para su uso, tanto a nivel personal como a nivel empresarial. De aquí surgen la mayor parte de las iniciativas de los llamados portales de transparencia, lo cual está muy bien. Pero hay que resaltar que la parte referida al derecho de acceso a la información pública, no está habitualmente recogido en dichos portales o si lo está, muchas veces consiste en una cuenta de correo, con lo que les aseguro que no van a ser capaces de gestionar la complejidad del proceso de solicitud de información, léase derecho de acceso a la información pública según la ley.
Y es que esta segunda parte es farragosa. Es un proceso complicado, molesto, para el ciudadano y liado para el gestor. Un proceso lleno de trampas por las que el segundo se puede escapar sin dar la información a la que probablemente el ciudadano tiene derecho de acceso por ser información pública.
Y este segundo pilar ¿por qué es tan importante? Pues lo es porque aun con el ingente esfuerzo de definir de una forma más o menos estructurada y homogénea la información que debe ser objeto de publicidad activa (portal de transparencia), hay muchas otras informaciones que no están disponibles en esos portales y, lógicamente, van a originar una petición específica de información, a veces de cierta complejidad, bien técnica, bien política. Estas peticiones van precisar de recursos dentro del organismos para lograr entregar la información.
Por tanto, atentos al proceso de cómo se gestiona la solicitud por que tiene sus “recovecos”.
Lo que fue más escandalosamente criticado en la fase de elaboración de la ley, … que el organismo queda cuasi impune si no contesta…Pero no solo el organismo, sino el nuevo consejo de transparencia y buenas practicas puede dar también la callada por respuesta, avocando al ciudadano o a la empresa que efectúa la petición a tener que tirar de procedimiento contencioso administrativo, que para su desesperación, también puede “caducar” y dar la callada por respuesta, con lo cual…muchas de las peticiones acabarán…en la estadística del “silencio administrativo”.
Y sí, el ciudadano puede poner una reclamación en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero para llegar a sancionar al gestor…tienen que pasar unas cuantas cosas y tiempo, que además vence año tras año (todo se redime al final del año… )
Vamos a analizar con cierto detalle cómo se lleva a cabo la gestión de una petición y a destacar las barreras que nos podemos encontrar. No se pretende con esta explicación desmenuzar artículo por artículo la ley, sino tratar de presentar el “proceso de gestión de una petición de información”. Si algún lector está interesado en los aspectos puramente legales, disponemos de información elaborada por nosotros mismos aunque también se recomienda la lectura del libro La transparencia en las administraciones públicas de Joaquín Meseguer Yebra.
Vamos a estructurar el proceso en fases para facilitar la comprensión del mismo:
Ley Transparencia España- Esquema proceso básico
Fase Inicial
Es la fase en la que el ciudadano se encarga de efectuar una solicitud de información. Y es el punto de entrada y de inicio de todo expediente de solicitud de información. No importa si lo rellena desde la web (sería lo ideal), o si lo efectúa presencialmente ante un encargado (registro, gestor, etc…) del organismo habilitado para tal efecto. Es el punto de entrada y en él lo importante es que el ciudadano (o la empresa u asociación u organismo que solicita la información) indique lo que quiere con claridad.
Es muy importante destacar que lo que pide el ciudadano es lo que quiere, y no para que lo quiere. Esto es una cuestión importante puesto que la “motivación” de la petición por parte del ciudadano no es necesaria. NO HACE FALTA. Y esto lo deben saber los ciudadanos, porque muchas veces de la motivación, el gestor (ya sea técnico o político) puede inferir un sesgo en la respuesta o en la no respuesta.
Tampoco es importante poner y declarar toda la información personal del solicitante, solo la identidad (en la ley no se explicita qué es la identidad, pero pude llegar el caso de ser un mero nombre o llegar a casos extremos en los que pidan hasta un certificado digital… que los habrá). Lo que si debe indicar el solicitante es una dirección de contacto, porque si no, no le podrían remitir la información. Aquí la ley es un poco más explícita e indica que, a ser posible, sea una dirección electrónica (email?)
El solicitante también puede solicitar como quiere que se le entregue la información, pero ojo, que esto le pueda suponer el desembolso de una tasa o precio público por la entrega de la información en un formato o soporte diferente al estándar. O sea que si no dice nada, se lo entregarán como el organismo crea conveniente y no le va a costar ni un euro. Importante, ni un euro: no pueden cobrar por la información, salvo lo indicado para un soporte distinto.
Pero como decíamos, lo importante es que el ciudadano pida claramente lo que desea. Es importante que pida claramente, sin ambigüedades, porque una de las herramientas de “contraataque” del gestor es la de pedirle a él que amplíe la información de lo que quiere pedir, para lo cual tiene un plazo de 10 días, transcurridos los cuales, el gestor, si no tiene respuesta, puede dar por concluido el expediente. Aquí encontramos una de esas “trampas para no contestar”: el gestor le pide información al ciudadano y si este no responde en 10 días (no te vayas de vacaciones, ni desactives tu cuenta de correo) la pregunta se terminó…(no es del todo cierto…, no se terminó, puede reclamar, pero eso lo contamos luego).
Cuántas cosas…!! y solo estamos en la fase inicial!!
Seguimos en la fase inicial. El ciudadano ya ha realizado la petición y tiene un número de expediente… y si el sistema de gestión es moderno y eficaz podrá en cualquier momento consultar desde la web: “Cómo va lo mío”.
Pero ahora le toca al gestor “gestionar”. Lo primero que tiene que hacer es analizar y determinar la naturaleza de la pregunta y coordinar su resolución. El ideal es que todas las preguntas queden resueltas con una contestación, de forma rápida y ágil. Pero esto… seguramente no va a ser así.
Qué opciones tiene el gestor:
- No hacer nada. Analiza la pregunta y “mentalmente” la pone en estado: “esta no lo va a contestar nadie”. La desestima y deja que se agote el plazo de los 30 días, lo que provoca la desestimación por plazo y por tanto el silencio administrativo. Así de fácil… (aunque posteriormente el ciudadano puede reclamar).
- Solicitar ampliación de información. Le pasa la “pelota” al ciudadano y le dice: “no comprendo lo que pide: amplíeme la información de lo que solicita” y avisa al ciudadano, el cual tiene 10 días para aclarar. Por eso resaltaba antes la importancia de definir bien clara la pregunta.
- Si el gestor detecta que puede haber terceros implicados, debe contactar con ellos para pedir autorización a los terceros implicados. En este caso, el plazo de tiempo de los 30 días se detiene y comienza un plazo para que el tercero responda. Esto puede ser complicado también, puesto que pueden ser varios los terceros implicados, y por tanto hay que contactar con todos ellos. Con las autorizaciones o no de los terceros, y bajo el criterio del gestor, este puede autorizar la entrega de la información solicitada (se sobreentiende que dentro de los límites que impone la ley de protección de datos personales)
- Si el gestor detecta que la información que se solicita la elaboró un tercero en todo o en parte, el gestor puede solicitar la autorización a terceros de uso de la información elaborada por ellos. Igualmente el tiempo de respuesta de 30 días se detiene y comienza otro tiempo para que el tercero responda. Esto es nuevamente una puerta para denegar el acceso, puesto que, aunque el documento lo tenga el organismo, puede justificar la entrega aduciendo que no ha recibido autorización a la entrega de la información.
- Si el gestor detecta que la solicitud es compleja, puede ampliar el plazo: extender el plazo de 30 días a 60 días. Con lo que si el ciudadano tiene prisa por la información… se va a tener que relajar.
- Si el gestor determina que la información no debe contestarla, dará lugar a un dictamen de inadmisión, está en su derecho (según la ley) y tiene varios argumentos válidos: información en curso, referida a cuestiones auxiliares, borradores, opiniones, resúmenes, información interna, requiere reelaboración, o simplemente que ha detectado un número abusivo de peticiones al respecto (un intento de bloquear la administración, como cuando a un sistema informático le intentan realizar un ataque por “denegación del servicio”). Entonces en estos casos puede denegar el acceso, eso sí, lo tiene que motivar, es decir, explicar por qué no entrega la información.
- Un caso particular del anterior es si el gestor observa que la petición no le compete a su organismo, no tiene por qué responder e inadmite la petición, pero en caso de que conozca el organismo encargado, debería indicarlo.
- Y por último… el gestor determina que puede responder y resolver la petición en este sentido… entonces tiene que pasar a la fase de entrega de la información solicitada.
Como se observa, el abanico de posibilidades del gestor es amplio y exige de él una cierta preparación de cara al dictamen inicial que debe realizar. Esta gestión debe hacerla un funcionario con suficientes conocimientos técnicos y con la capacidad de escalar aquellos temas de corte político que detecte.
Una vez realizado su dictamen, el expediente de solicitud de información pasa a una nueva fase, dependiendo del dictamen.
Fase de ampliar información y de solicitud de permisos
Se trata de una fase transitoria, donde se va a recabar información de unos y otros para que el gestor pueda volver a realizar un dictamen con más información.
El cómputo del tiempo para resolver la solicitud se detiene, pero se habilitan nuevos parámetros de tiempo para poder controlar que la gestión de ampliación de la información o de los trámites con los terceros se lleva a cabo en tiempo.
Cuando al ciudadano se le solicita ampliar la información, este debe aportar la información que se le pide en el plazo de 10 días. El problema es que este puede no darse por enterado y aun así el plazo de tiempo corre en su contra. Si este plazo concluye, el expediente se inadmite por falta de respuesta del ciudadano. No obstante, este, tiene derecho a efectuar una reclamación como posteriormente se verá.
Cuando el gestor tiene que verificar los derechos de acceso a la información, porque ha sido elaborada por un tercero, este puede negarse a la entrega de la misma. Si el gestor concede el acceso a pesar de la negativa del tercero, este puede efectuar una reclamación para proteger sus derechos.
Cuando el gestor tiene que validar información que afecta a terceros o a sus intereses, igualmente tiene que solicitar autorización a los mismos para su entrega de información. También, aunque el tercero deniegue el acceso, el gestor puede conceder acceso y el tercero está en su derecho de reclamar.
En cualquier caso, cuando la ampliación o los temas relacionados con terceros han sido gestionados, el expediente vuelve a la fase inicial para volver a valorar el caso con los nuevos datos.
Fase de resolución
Esta fase arranca cuando el gestor ha determinado cómo va a resolver la petición, si la inadmite, si la responde o si la “duerme” como se ha visto antes en una de las opciones anteriores.
En cualquier caso, el expediente no termina aquí, puesto que hay permitir al ciudadano o a los terceros implicados ejercer sus derechos de reclamación, incluso cuando se ha autorizado la entrega de la misma (en este caso el derecho de reclamación es el de un tercero afectado)
Si la petición se resuelve inadmitiendo la misma, entonces el gestor tiene que acompañar la decisión con la motivación o causa por la que entiende que no debe admitir la pregunta. El ciudadano, al recibir la respuesta de inadmisión, tiene un plazo de 1 mes para poder presentar la reclamación oportuna.
Si la petición fue desestimada por plazo, no hay motivación, pero el ciudadano, al no haber recibido información o notificación en el plazo, puede elevar una reclamación al respecto.
Si la petición fue estimada positivamente, hay que proceder a la entrega de la información. Solo en el caso de que la entrega fuese contraria a los derechos de un tercero, habría que esperar el plazo correspondiente para que este pueda presentar la reclamación oportuna.
Por tanto desde la fase de resolución se puede progresar hacia la de reclamación o hacia la de entrega de la información.
Fase de reclamación
Hemos apuntado en varias situaciones que tanto el ciudadano como el tercero implicado pueden ejercer sus derechos de reclamación. Ejercer estos derechos tiene dos modalidades bien distintas:
- A través del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
- Interponiendo un recurso contencioso administrativo
La primera se efectúa dirigida a un nuevo organismo que prevé la ley para este y otros cometidos. Es un organismo de ámbito estatal y con su correspondiente organismo a nivel autonómico para la cobertura de lo autonómico y lo correspondiente a corporaciones locales. Este organismo a nivel autonómico es potestad de cada autonomía su gestión o su delegación en el de ámbito estatal.
Volviendo a la reclamación en sí, parece más sencillo y tal vez práctico elevar la propuesta al CTyBG puesto que no requiere más trámite que completar el escrito de reclamación documentando los motivos por los que presenta la reclamación.
Si se escoge la vía contencioso administrativa, el trámite es más complejo puesto que de entrada hay que presentarlo vía procurador y habiendo designado un abogado defensor. Es decir una vía jurídica más costosa y tal vez compleja.
A la vista de las opciones parece mucho más recomendable empezar reclamando por la primera de las vías y si esta no resultase, y valorando el coste-beneficio, abordar la reclamación por la vía contencioso administrativo.
Todo esto es válido para la gran parte de los organismos afectados por la ley, pero hay una serie de organismos que están “protegidos” de la presentación de reclamación al CTyBG y que solo permiten que se presenten reclamaciones por la vía de lo contencioso administrativo. Esto, en un sentido práctico, va a permitir a estos organismos facilitar el rechazo de solicitudes de información, puesto que si alguien desea reclamar, tendrá que preparar a conciencia la misma con su abogado.
La lista de organismos que se “benefician” de este privilegio son:
- La Casa de su Majestad el Rey
- El Congreso de los Diputados
- El Senado
- El Tribunal Constitucional
- El Consejo General del Poder Judicial
- El Banco de España
- El Consejo de Estado
- El Defensor del Pueblo
- El Tribunal de Cuentas
- EL Consejo Económico y Social
- Las instituciones autonómicas análogas
Una vez efectuadas las reclamaciones oportunas y tras los trámites particulares de cada una, el resultado final de las mismas es que se deniega el acceso a la información o se permite.
Si se dictamina en contra o simplemente si se finalizan los plazos (nuevamente silencio administrativo por parte del CTyBG), entonces el ciudadano se queda sin la información
Si se dictamina favorablemente, se procede con la fase de entrega de la información.
Fase de entrega de la información
Llegado a este punto, la solicitud de información llega al sprint final para la entrega de la información solicitada por el ciudadano. Vista la complejidad del trámite, se puede deducir que los tiempos no van a ser muy agiles, y que bastantes peticiones no van a lograr sus objetivos de transparencia…
Salvo aquellas cuestiones que el gestor determine que la información es fácilmente accesible y que no presenta problemas ni políticos ni técnicos, el resto de los casos, puede ser un “via crucis” obtener la información.
Respecto al tiempo que puede pasar, ajustando los plazos de cada fase y estado a los límites, nos podemos encontrar con plazos que rozan los 6 meses. Estos plazos, a todas luces van a ser extremadamente dilatados para los fines para los que probablemente un ciudadano desea la información: imaginad un ciudadano al que no se la ha concedido una beca de estudios y que desea información relacionada con la misma… si la respuesta se dilata hasta los 6 meses… pierde con toda seguridad las opciones de cursar becado y si tiene recursos podrá cursar, pero si no… tendrá que abandonar. Cada cual que emita su juicio de valor al respecto.
Pero volviendo a la explicación del proceso. Ya están todos los permisos para la entrega de la información y entonces el gestor dispone de 10 días adicionales para gestionar la entrega, efectuar la conversión de soportes (si procede), cobrar la tasa o precio público (por la conversión de soportes) y entregar la información.
Y al final, el ciudadano recibe la información…y sorpresa… ¡Pero si esto no es lo que yo pedía!…¿qué pasará?… y vuelta a empezar!
Conclusiones
Se ha tratado de presentar de forma simplificada el proceso de gestionar las peticiones de información en una visión combinada del ciudadano y del gestor. Como se puede ver, es un trámite que tiene la suficiente complejidad e importancia como para tomárselo muy en serio. Tanto como la publicación de los datos en los portales de transparencia. Por esto, es importante que los organismos también otorguen estos derechos de petición a los ciudadanos y que no caigan en el error de que con poner una “cuenta de correo” como forma de contacto vale…, porque no sirve. Se trata de un procedimiento riguroso, con una gestión importante de los plazos que de no controlarse debidamente puede provocar no pocos disgustos a unos y otros… Por eso desde este post, animamos a los gestores de los organismos afectados a valorar esta necesidad y aportar a los ciudadanos herramientas para que se pueda participar activamente en la transparencia de la gestión pública y herramientas para que los gestores puedan responder con eficacia y control a las diferentes consultas que realizan los ciudadanos.
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